Результаты мониторинга административных барьеров, возникающих при осуществлении МЧС России государственного пожарного надзора

    Автономная некоммерческая организация

«Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства»

 

 

 

 

 

 

 

РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЧС РОССИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА

(краткая версия)

 

 

 

 

 

Подготовил руководитель направления АНО «НИСИПП»

Литвак А.Г.

 

 

 

 

 

Москва, 2010

РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЧС РОССИИ НАДЗОРА ЗА ВЫПОЛНЕНИЕМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

 

Описание выборки. Общие сведения

В опросе приняло участие 250 предпринимателей. Большая часть респондентов представляла юридические лица (95,5%). Предприятия, принявшие участие в опросе, в основной своей массе относятся к категориям малых предприятий (40,3%) и микропредприятий (34,7%). Еще 8,6% предприятий можно отнести к средним предприятиям, а 16,1% – к крупным.

 

Рис. 2.1. Общее количество работников на опрошенных предприятиях, %

 

Для построения разбиений ответов респондентов в зависимости от сферы деятельности основной список был разделен на укрупненные блоки: сфера услуг (75,5% от выборки) и производство (24,5%). Объединенные сферы деятельности включили в себя следующие виды деятельности.

Сфера услуг:

·               туризм;

·               услуги населению;

·               услуги производственного назначения;

·               розничная торговля;

·               оптовая торговля.

Сфера производства:

·               производство потребительских товаров и продукции промышленного назначения;

·               сельское хозяйство и сельхозпереработка;

·               строительные работы.

Информация о проверках бизнеса в 2010 году

Вслед за пожарным надзором наибольшее количество проверок проводилось у предпринимателей в 2009 году Роспотребнадзором (50,2%) и налоговыми органами (42,1%).

При этом органами пожарного надзора в 76,6% случаев от числа проверок были выявлены нарушения. Этот показатель также высок в целом по выборке и уступает лишь показателям Россельхознадзора – проверки данным органом выявляли нарушения у 85,7% проверяемых респондентов.

Таблица 2.1

Информация о проверках бизнеса в 2010 году

Контрольно-надзорный орган

Прове-ренных предп-риятий в 2010 году, %

Число проверок в 2010 году[1], ед.

Были ли выявлены нарушения, %

Обременитель-ность проверок, средний балл по шкале от 1 до 4, где

1 – очень обременительны

4 – совсем не обременительны

Приходи-лось прибегать к неформаль-ным отноше-ниям, %

Плановые

Внеплановые

Налоговые органы

42,1

1,45

0,81

42,6

2,70

1,4

Органы пожарного надзора

80,1

1,33

0,76

76,6

2,80

5,4

Роспотребнадзор (СЭС)

50,2

1,47

0,59

63,5

2,67

2,9

Роструд (Государственная инспекция труда)

23,8

0,98

0,45

55,3

2,68

2,4

Росприроднадзор

26,1

1,09

0,50

58,3

2,73

4,4

Ростехнадзор

28,2

3,05

0,42

48,3

2,95

0,0

Росздравнадзор

11,7

1,24

0,29

22,7

3,26

0,0

Россельхознадзор

7,3

1,67

2,33

85,7

2,07

7,1

Органы внутренних дел (милиция)

26,8

2,29

1,18

34,5

3,18

1,7

Иные лицензирующие органы

18,7

1,05

0,89

35,5

3,13

0,0

Региональные органы власти

16,6

1,45

1,25

38,5

2,81

3,7

Муниципальные органы власти

16,1

0,56

0,89

46,2

3,12

0,0

 

В целом по всем контрольно-надзорным органам средняя оценка обременительности проверок составляет 2,84 балла по четырехбалльной шкале, где 1 – очень обременительны, 4 – совсем не обременительны. На этом фоне оценки органов пожарного надзора достаточно положительны – средний балл обременительности составит 2,80. В качестве наиболее обременительных респонденты назвали проверки следующих контрольно-надзорных органов:

·               Россельхознадзор (2,07 балла);

·               Роспотребнадзор (2,67 балла);

·               Роструд (2,68 балла).

Необходимо отметить, что 5,4% предпринимателей, подвергавшихся проверкам со стороны органов пожарного надзора, приходилось прибегать к неформальным отношениям. Более высокое значение данного показателя зафиксировано для проверок со стороны Россельхознадзора (7,1%).

 

Вставка 1.

Результаты проведенного АНО «НИСИПП» мониторинга возникновения административных барьеров в Чувашской Республике в целом подтверждают сделанные выводы.

Больше все «проблем» при проведении проверок, по мнению респондентов, создают: Роспотребнадзор, Росздравнадзор, лицензирующие и региональные органы власти (рис. 2.2.).

Наихудшие оценки в части обременительности проверок для предприятий в 2009 и 2010 годах были поставлены Роспотребнадзору (2,8 балла в 2009 году и 2,9 на 1 августа 2010 года), Ростехнадзору (2,8 балла в 2009 году и 3,0 на 1 августа 2010 года), региональным и муниципальным надзорным
органам (рис. 2.3.).

 

Рис. 2.2 Создание проблем при проверках определенными органами власти в период в период с 2009 года по 1 августа 2010 года. годах (доля, %)

 

Рис. 2.3. Оценка обременительности проверок контрольными органами в 2009-2010 годах (1 – очень обременительны, 4 – совсем не обременительны)

Опыт респондентов по участию в процедурах, связанных с проведением мероприятий по государственному пожарному надзору

Подача декларации пожарной безопасности

41,3% опрошенных предприятий подавали декларацию пожарной безопасности, при этом у 10,9% из них возникали проблемы при ее регистрации. Эти проблемы, в основном, были связаны с неверным оформлением документов и длительным временем получения результатов.

Для составления декларации пожарной безопасности 44,9% подававших ее прибегали к помощи специализированных организаций. Средняя сумма затрат на услуги специализированных организаций, привлекаемых для составления декларации пожарной безопасности, составила 48 979 рублей.

Средняя интегральная оценка сложности составления декларации пожарной безопасности составила 2,66 балла по четырехбалльной шкале, где 1 – очень сложно, 4 – совсем не сложно. При этом 63,4% опрошенных оценили уровень сложности составления декларации, как скорее не или совсем не сложный.

Таблица 2.2

Сложность составления декларации пожарной безопасности

Вариант ответа

% респондентов

Очень сложно (1 балл)

14,6

Скорее сложно (2 балла)

22,0

Скорее не сложно (3 балла)

46,3

Совсем не сложно (4 балла)

17,1

Средний балл

2,66

 

На 1 мая 2010 года (срок, установленный Техническим регламентом для подачи деклараций пожарной безопасности) в целом по России были поданы декларации 375 685 собственниками объектов защиты. Согласно опросному обследованию 45% респондентов при подаче деклараций пожарной безопасности прибегли к услугам фирм, содействующих в их заполнении. При этом стоимость услуг варьировалась в пределах 10-70 тысяч рублей, со средним значением в 48 000 рублей.

Таким образом, экстраполяция результатов выборочного обследования на генеральную совокупность (376 тысяч декларантов) позволяет оценить число декларантов, обратившихся к экспертным организациям, по меньшей мере в 150 тысяч физических и юридических лиц, а финансовый объем рынка услуг по заполнению деклараций в период 2009 - I кв. 2010 гг. не менее чем в 5 млрд. рублей.

Доля подававших декларации пожарной безопасности выше для предприятий, работающих в сфере услуг, - 44,8% данных организаций подавали пожарные декларации. Кроме того, 12,7% организаций, работающих в сфере услуг, сталкивались с проблемами при регистрации деклараций пожарной безопасности. Для сферы производства этот показатель заметно ниже и составляет всего 6,7%, что может быть связано с наличием у производственных организаций в штате специалистов, имеющих соответствующую квалификацию в сфере обеспечения соблюдения требований пожарной безопасности, в то время как для предприятий из сферы услуг привлекать в штат подобного сотрудника зачастую нецелесообразно и нерентабельно.

При этом доли предприятий, обращавшихся за помощью к специализированным организациям-посредникам, близки.

Таблица 2.3

Процедуры, связанные с проведением мероприятий по государственному пожарному надзору (в разрезе основного вида деятельности, %)

Вариант ответа

Сфера услуг

Производство

Подача декларации пожарной безопасности

Подавали

44,8

30,0

Не подавали

55,2

70,0

Проблемы при регистрации деклараций пожарной безопасности

Возникали

12,7

6,7

Не возникали

87,3

93,3

Обращение за помощью к специализированным организациям-посредникам

Обращались

45,6

40,0

Не обращались

54,4

60,0

 

Можно также отметить, что доля подававших декларации пожарной безопасности выше для предприятий, численность сотрудников которых составляет более 15 человек, - 48,7% данных организаций подавали пожарные декларации. Для предприятий с численностью работников менее 15 человек этот показатель составляет 29,7%. Подобные значения могут объясняться тем, что микропредприятия, как правило, являются арендаторами помещений, а обязанность по подаче декларации накладывается на собственников.

Таблица 2.4

Процедуры, связанные с проведением мероприятий по государственному пожарному надзору (в разрезе численности работников организации, %)

Вариант ответа

15 человек и меньше

16 человек и больше

Подача декларации пожарной безопасности

Подавали

29,7

48,7

Не подавали

70,3

51,3

Проблемы при регистрации деклараций пожарной безопасности

Возникали

14,3

9,9

Не возникали

85,7

90,1

Обращение за помощью к специализированным организациям-посредникам

Обращались

40,0

46,4

Не обращались

60,0

53,6

 

Проведение плановой выездной проверки сотрудниками ГПН

Абсолютное большинство респондентов (94,2%) отметило, что при проведении плановой выездной проверки сотрудники Госпожнадзора укладывались в сроки, определенные законодательством. Средний срок проведения проверки составил 3,39 дня, при этом в 66,8% случаев срок проверки составил 1 день и меньше, в 33,2% - 2 дня и более.

Во время плановых выездных проверок органами Госпожнадзора были выявлены нарушения у 79,2% опрошенных предпринимателей. В 93,9% случаев организациям выписывались предписания об исправлении нарушений, штрафы были выписаны в 70,9% случаев.

Стоит отметить, что почти в 30% случаев представителями органов пожарного надзора не принималось никаких мер и нарушения устранялись на месте[2].

 

Рис. 2.4. Меры ответственности, применяемые к предпринимателям при выявлении нарушений во время проведения плановой выездной проверки органами Госпожнадзора, %

 

85,1% респондентов посчитали, что примененные к ним во время проведения проверки меры были объективными и законными. При этом по мнению 28,0% предпринимателей, меры не соответствуют тяжести допущенных нарушений.

Таблица 2.5

Оценка мер, применяемых к предпринимателям при выявлении нарушений во время проведения плановой выездной проверки органами Госпожнадзора, %

Вариант ответа

Меры были объективными и законными

Меры соответствовали тяжести допущенных нарушений

Да

85,1

72,0

Нет

14,9

28,0

 

Большинство предпринимателей – 55,1% – оценило сумму заплаченных штрафов и иных официальных платежей при выявлении нарушений в 1000 рублей или меньше. Четвертая часть респондентов оценила эту сумму в 3000 рублей или больше. При этом стоит отметить, что максимальный штраф, по словам респондентов, составил 2 000 000 рублей[3], минимальный – 500 рублей. Средняя сумма штрафа в целом по выборке составила 26 503 рубля, медиана распределения сумм равна 1000 рублей.

 

Рис. 2.5. Сумма заплаченных штрафов и иных официальных платежей при выявлении нарушений во время проведения плановой выездной проверки органами Госпожнадзора, %

 

Во время плановых выездных проверок органами Госпожнадзора были выявлены нарушения у 78,0% организаций, работающих в сфере предоставления услуг, и у 83,0% предприятий, работающих в сфере производства.

 

Рис. 2.6. Выявление нарушений по результатам проведения плановой выездной проверки (в разрезе основного вида деятельности, %)

Таблица 2.7

Оценка мер, применяемых к предпринимателям при выявлении нарушений во время проведения плановой выездной проверки органами Госпожнадзора (в разрезе основного вида деятельности, %)

Вариант ответа

Сфера услуг

Производство

Оценка объективности и законности мер

Меры объективны

84,9%

81,6%

Меры не объективны

15,1%

18,4%

Оценка соответствия принятых мер тяжести допущенных нарушений

Соответствуют

71,2%

71,1%

Не соответствуют

28,8%

28,9%

 

Несоблюдение требований пожарной безопасности по причине нарушений, допущенных на этапе проектирования и строительства объекта

У 30,9% респондентов возникали случаи, когда предъявляемые к их организации претензии о несоблюдении требований пожарной безопасности, относились к нарушениям, допущенным на этапе проектирования и строительства объекта. При возникновении подобных случаев издержки по исправлению допущенных нарушений обычно ложились на сами организации.

Отношение к обязательным требованиям пожарной безопасности

Большинство опрошенных считает, что требования пожарной безопасности объективно необходимы и полностью обоснованы – такого мнения придерживаются 65,6% респондентов.

 

Рис. 2.7. Оценка объективной необходимости и обоснованности обязательных требований пожарной безопасности, предъявляемых к организации респондентов, %

Доля считающих, что обязательные требования частично или полностью необоснованны, выше для предприятий, работающих в сфере услуг, и составляет 31,1% от выборки, для сферы производства данный показатель равен 25,0%.

Таблица 2.8

Оценка объективной необходимости и обоснованности обязательных требований пожарной безопасности, предъявляемых к организации респондентов (в разрезе основного вида деятельности, %)

Вариант ответа

Сфера услуг

Производство

Требования объективно необходимы и полностью обоснованы

64,6

66,7

Требования частично необоснованны и избыточны

31,1

25,0

Большая часть требования избыточна

4,3

8,3

 

Неформальные платежи при проведении проверок Госпожнадзора

5,0% респондентов попадали в ситуацию, в которой им приходилось негласно выплачивать денежное вознаграждение или дарить подарки за услуги для получения нужного результата при проверке. При этом опрошенные затруднились назвать суммы нелегальных выплат.

Помощь специализированных (посреднических организаций) при проведении проверок Госпожнадзора

Для получения положительного заключения в акте проверки 25,4% прибегали к помощи специализированных организаций. Эти организации обычно оказывали следующие услуги:

·         замер сопротивления;

·         проверка электропроводки;

·         проверки систем пожарной сигнализации.

При этом 24,5% опрошенных отметили, что эта организация была предложена им как условие получения необходимого результата (что составляет порядка 7% в целом по выборке).

29,6% организаций, чья численность работников составляет 15 или менее человек, прибегали к помощи специализированных организаций-посредников при проведении проверок Госпожнадзора. Данный показатель выше, чем для организаций со штатом в 16 и более человек.

При этом услуги организации-посредника навязывались примерно с одинаковой частотой независимо от численности работников предприятий.

 

Рис. 2.8. Предложение услуг организации-посредника в качестве условия  получения необходимого результата (в разрезе численности работников организации, %)

 

Проведение внеплановых проверок органами Госпожнадзора

Внеплановые проверки в 2009-2010 годах проводились в отношении 32,1% опрошенных предпринимателей. Основаниями для таких проверок в 50,7% случаев являлся контроль исполнения ранее выданного предписания, в 46,5% - приказ, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

При этом только в 50,9% случаев было предъявлено решение прокуратуры о согласовании проведения проверки.

Неправомерные действия органов Госпожнадзора при проведении проверок

Примерно четвертая часть респондентов отмечает, что органами пожарного надзора не было сделано оповещение о проведении плановой проверки не менее чем за три рабочих дня до её начала. Чуть менее чем по 20% опрошенных отметили, что инспекторами не предъявлялось удостоверение, не была вручена копия приказа о проведении проверки и не предоставлялась необходимая информация, относящаяся к предмету проверки.

В случае вынесения неправомерного решения решение в административном порядке обжаловали только 8,3% респондентов.

 

Рис. 2.9. Неправомерные действия органов Госпожнадзора, допускаемые при проведении проверок, %

 

Влияние нового законодательства о проведении проверок на Госпожнадзор

По мнению респондентов, приятие и вступление в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ  «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» повлияло на Госпожнадзор следующим образом:

·                улучшился уровень информированности предпринимателей о требованиях, предъявляемых к организациям (так считают 50,0% респондентов).

·                улучшился уровень информированности предпринимателей о порядке проведения проверок (данного мнение придерживаются 42,6% опрошенных).

·                только 3,7% респондентов считают, что финансовые затраты субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок уменьшились, 46,1% оценили изменение данного показателя в сторону увеличения.

·                только 9,4% респондентов отметили сокращение временных затрат субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок, при этом 31,4% опрошенных считают, что временные затраты наоборот увеличились.

 

Рис. 2.10. Влияние нового законодательства о проведении проверок на некоторые аспекты Государственного пожарного надзора, %

 

Основные выводы по результатам мониторинга

1. Проверки органов Госпожнадзора перестали восприниматься как наиболее обременительные среди всех контрольно-надзорных органов.

2. Предприятия сталкиваются со значительными трудностями при подаче декларации пожарной безопасности- 44,9% подававших ее прибегали к помощи специализированных организаций. Эти проблемы связаны с не достаточно четкой определенностью круга организаций, на которых возлагается обязанность составления декларации пожарной безопасности, затруднениями в части определения перечня национальных стандартов и сводов правил, которым должен соответствовать объект и др.

3. Объем рынка услуг по составлению деклараций пожарной безопасности в период 2009 - I кв. 2010 гг. составил по меньшей мере 5 млрд. рублей (при учете, что к услугам специализированных фирм прибегло не менее 150 тысяч физических и юридических лиц).

4. Значительная часть проверок заканчивается выдачей предписаний –79,2%. При этом большинство (85,1%) респондентов считают, что примененные к ним во время проведения проверки меры были объективными и законными. В то же время проведенный анализ возникающих проблем с соблюдением требований пожарной безопасности показал, что почти 30% предпринимателей жалуется на избыточность и негибкость предъявляемых к ним требований.

5. Широкое распространение случаев (отмечено 30,9% респондентов), когда предъявляемые к объектам претензии о несоблюдении требований пожарной безопасности, относились к нарушениям, допущенным на этапе проектирования и строительства объекта. При возникновении подобных случаев издержки по исправлению допущенных нарушений обычно ложились на сами организации.

6. 5,0% попадали в ситуацию, в которой им приходилось негласно выплачивать денежное вознаграждение или дарить подарки за услуги для получения нужного результата при проверке, респонденты затруднились назвать суммы нелегальных выплат.

7. Наиболее распространенными нарушениями при проведении проверок являются:

·                    не проведение оповещения о плановой проверке не менее, чем за три рабочих дня до её начала;

·                    не предъявление инспекторами удостоверения, не вручение копии приказа о проведении проверки;

·                    не предоставление необходимой информации, относящейся к предмету проверки.

8. Неоднозначность оценок влияния нового законодательства о контроле и надзоре (вступление в силу 294-ФЗ) на проверки органов пожарного надзора:

·                только 3,7% респондентов считают, что финансовые затраты субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок уменьшились, 46,1% оценили изменение данного показателя в сторону увеличения;

·                только 9,4% респондентов отметили сокращение временных затрат субъектов предпринимательства в связи с проведением проверок, при этом 31,4% опрошенных считают, что временные затраты наоборот увеличились.



[1] Среднее показано в расчете от проверенных данным контрольно-надзорным органом предприятий.

[2] Респонденты могли отметить несколько вариантов ответа, поэтому суммарный процент превышает 100,0%, стоит также отметить, что опрашиваемые предприниматели могли оценивать различные проверки, часть из которых могла закончиться без применения мер ответственности со стороны Госпожнадзора, в связи с этим наличие высокой доли отметивших данных показатель не противоречит другим оценкам.

[3] В этом случае стоит трактовать данную сумму, как затраты на устранение нарушений.